مقدمه
جلسۀ هیئت عمومی دیوان عالی کشور در مورد پروندۀ ردیف 88/16 وحدت رویه، رأس ساعت 9 بامداد روز سهشنبه مورخ 15/10/1388 به ریاست حضرت آیت الله محسنی گرکانی، رئیس دیوان عالی کشور و حضور حضرت آیت الله محسنی اژهای، دادستان کل کشور و شرکت اعضای شعب مختلف دیوان عالی کشور در سالن هیئت عمومی تشکیل و پس از تلاوت آیاتی از کلامالله مجید و قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکتکننده در خصوص مورد و استماع نظریۀ جناب آقای دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس میگردد، به صدور رأی وحدت رویۀ قضایی شمارۀ 713 – 15/10/1388 منتهی گردید.
برای تهیه دوره کالبد شکافی آراء وحدت رویه کلیک کنید
الف: گزارش پرونده
احتراماً، به عرض میرساند؛ دادرس محترم شعبۀ اول دادگاه عمومی شهرستان تربت حیدریه اعلام داشته است که شعب یازدهم و دوازدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی در موضوع واحدی، آرای مختلفی صادر کرده اند و ضمن ارسال تصاویر آرای صادرشده، تقاضای طرح موضوع را در هیئت عمومی دیوان عالی کشور نموده است. خلاصۀ جریان پروندهها به شرح ذیل است:
1- حسب پروندۀ شمارۀ 1643 – 85 شعبۀ اول دادگاه عمومی تربت حیدریه، ادارۀ امور آب تربت حیدریه، دادخواستی به طرفیت آقای عزیزاله مهاجر به خواستۀ صدور حکم بر محکومیت خوانده به پرداخت خسارات واردشده به آبخوان دشت زاوه و جمعآوری منصوبات غیرمجاز و مسدود نمودن یک حلقه چاه که به صورت غیرمجاز حفر [گردیده]، با احتساب خسارات دادرسی به دادگاه عمومی تربت حیدریه تقدیم داشته که به شعبۀ اول ارجاع گردیده و تحت رسیدگی قرار گرفته است. دادگاه پس از دعوت طرفین و استماع اظهارات نمایندۀ خواهان و مدافعات خوانده و جلب نظر هیئت کارشناسان، به موجب دادنامۀ شمارۀ 1329 – 29/9/1386 دعوی خواهان را مقرون به صحت دانسته و به استناد مواد «21»[1] و 45 قانون توزیع عادلانۀ آب، «1»[2] و «2»[3] قانون مسئولیت مدنی، «198»[4]، «515»[5]، «519»[6] قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصرۀ «30»[7] قانون بودجۀ سال 1339 کل کشور، حکم بر انسداد و مسلوبالمنفعه نمودن چاه موضوع دعوی، پرداخت مبلغ 800/592/282 ریال بابت خسارت واردشده به آبخوان زیرزمینی، پرداخت مبلغ 000/172 ریال بابت هزینۀ دادرسی و حقالوکالۀ وکیل و پرداخت مبلغ 000/500/2 ریال بابت هزینۀ کارشناسی صادر نموده است. خوانده از این رأی تجدیدنظرخواهی کرده و شعبۀ 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی برابر دادنامۀ شمارۀ 8709975133200878 مورخ 28/5/1387 آن را تأیید نموده است.
2- طبق پروندۀ شمارۀ 1011/86 شعبۀ اول دادگاه عمومی تربت حیدریه، ادارۀ امور آب تربت حیدریه دادخواستی به طرفیت آقای محمد رمضانی به خواستۀ صدور حکم بر محکومیت خوانده به پرداخت خسارات واردشده به آبخوان دشت زاوه از طریق بهرهبرداری از یک حلقه چاه بدون پروانه و اعادۀ وضع به حال سابق با احتساب خسارات دادرسی به دادگاه عمومی تربت حیدریه تقدیم نموده که به شعبۀ اول ارجاع و مورد رسیدگی واقع شده و دادگاه پس از دعوت طرفین و استماع اظهارات نمایندۀ خواهان و مدافعات خوانده و جلب نظر کارشناسان، حسب دادنامۀ شمارۀ 951 – 20/9/1387، دعوی خواهان را وارد دانسته و به استناد مواد «2»[8]، 198، 515 و 519 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی، 45 قانون توزیع عادلانه آب و 1 و 2 قانون مسئولیت مدنی، حکم بر محکومیت خوانده به پر و مسدود نمودن چاه موضوع دعوی، پرداخت مبلغ 000/001/10 ریال بابت خسارات واردشده به آبخوان زیرزمینی و پرداخت مبلغ 100/153/4 ریال بابت خسارات دادرسی در حق خواهان صادر نموده است. خوانده از این رأی درخواست تجدیدنظر نموده که در شعبۀ 11 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی مورد رسیدگی قرار گرفته و این شعبه طبق دادنامۀ شمارۀ 8709975133101807 مورخ 30/11/1387، رأی تجدیدنظرخواسته را در قسمت محکومیت خوانده به انسداد چاه موضوع دعوی تأیید نموده، ولی در قسمت محکومیت او به پرداخت خسارت واردشده به آبخوان زیرزمینی، به این استدلال: «توجهاً به مفاد دادنامۀ شمارۀ 104 – 8/3/1379 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که به موجب آن، بخشنامۀ 505/2478 – 1/9/1371 وزارت نیرو ابطال و نتیجتاً دریافت وجه از اشخاص بابت جبران افت سفرۀ آب زیرزمینی، خلاف قانون تشخیص داده شده»، تجدیدنظرخواهی را وارد دانسته و ضمن نقض رأی تجدیدنظرخواسته، حکم بر رد دعوی خواهان بدوی صادر نموده است. از توجه به آنچه گفته شد، ملاحظه میشود شعب 11 و 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی با استنباط از مادۀ 45 قانون توزیع عادلانۀ آب آرای مختلفی صادر کردهاند: شعبۀ 12، شخصی را که بدون رعایت مقررات قانون، اقدام به حفر چاه و بهرهبرداری از آن کرده، مسئول جبران خسارت واردشده به سفرۀ آب زیرزمینی دانسته و رأی محکومیت او را تأیید کرده، ولی شعبۀ 11، چنین شخصی را مسئول جبران افت سفرۀ آب زیرزمینی ندانسته و محکومیت او را از این بابت خلاف قانون تشخیص داده و رأی محکومیت او را نقض کرده است. لذا به استناد مادۀ 270 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری، طرح موضوع در هیئت عمومی دیوان عالی کشور جهت ایجاد وحدت رویۀ قضایی مورد تقاضاست.
حسینعلی نیری – معاون قضایی دیوان عالی کشور
ب: نظریۀ دادستان کل کشور
با احترام؛ در خصوص جلسۀ مورخ 15/10/1388 هیئت عمومی دیوان عالی کشور موضوع گزارش ردیف 88/16 وحدت رویه، در ارتباط با اختلاف نظر فیمابین شعب 11 و 12 دادگاههای تجدیدنظر استان خراسان رضوی در استنباط از مادۀ 45 قانون توزیع عادلانۀ آب، نظر اینجانب به عنوان دادستان کل کشور جهت استحضار حضرتعالی و قضات ارجمند شرکتکننده در جلسه بدین شرح اعلام میگردد:
اهمیت موضوع آب و مدیریت استفاده از منابع آبی، با در نظر گرفتن اولویتهای مربوط در جهت شرب، کشاورزی، دامداری و صنعت، بر کسی پوشیده نمیباشد؛ به خصوص به علت وضعیت نزولات جوی و منابع آبی کشور امر جمعآوری، بهرهبرداری و توزیع عادلانۀ آب، ضرورتاً در چهارچوب مقررات و قوانین مربوطه و با مدیریت وزارت نیرو اجتنابناپذیر میباشد. کم آبی در بخشهایی ممکن است باعث شود افراد با عدول از مقررات، مبادرت به حفر غیرمجاز چاه و یا بهرهبرداری غیرمجاز از سایر منابع آبی نموده و این امر موجبات ورود خسارت را به سایر بخشهایی که علیرغم اخذ مجوز و رعایت میزان بهرهبرداری مجاز نتوانند آب مورد نیاز را تأمین نمایند و منابع آب زیرمینی را نیز با مشکلاتی روبهرو مینمایند؛ فلذا قانونگذار با تصویب قانون توزیع عادلانۀ آب در اسفندماه 1361، موجبات بهرهبرداری قانونمند را فراهم آورد. همانطوری که استحضار دارند، بر اساس مادۀ 45 از قانون توزیع عادلانۀ آب مصوبه 16/12/1361 مجلس شورای اسلامی، «اشخاص زیر علاوه بر اعادۀ وضع سابق و جبران خسارت وارده، به 10 تا 50 ضربه شلاق و یا از 15 روز تا سه ماه حبس تأدیبی بر حسب موارد جرم به نظر حاکم شرع محکوم میشوند …
ه – هر کسی بدون رعایت مقررات این قانون به حفر چاه و یا قنات و یا بهرهبرداری از منابع آب مبادرت کند.» که در خصوص جبران خسارت پس از طرح ادعای خسارت و جری تشریفات آیین دادرسی مدنی و عنداللزوم جلب نظر کارشناسی دادگاه در صورت احراز ورود خسارت به جبران آن، وفق صدر مادۀ فوقالاشعار اتخاذ تصمیم مینماید. آنچه که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شمارۀ 104 مورخ 8/3/1379 مورد بررسی و اتخاذ تصمیم قرار داده است، نسبت به بخشنامۀ شمارۀ 505/2478 مورخ 1/9/1371 وزیر محترم وقت نیرو بوده که متن بخشنامۀ مذکور جهت استحضار قرائت میگردد:
«در مواردی که برای جبران افت سفرۀ آب زیرزمینی و جایگزینی آب، وجوهی در اجرای قراردادهای مربوط به تبصرۀ مادۀ “3”[9] قانون توزیع عادلانۀ آب و مادۀ “12”[10] آییننامۀ اجرایی فصل دوم قانون مذکور میبایستی دریافت گردد، لازم است ضوابط دریافت وجوه مذکور را برای ملاحظه و تصویب اینجانب ارسال فرمایید. ضمناً وجوه یادشده باید در حساب خاصی واریز شود و برداشت از آن تنها با امضای مقامات مجاز آن شرکت، به اضافۀ معاونت امور آب وزارت نیرو و صرفاً برای هزینه شدن در طرحهای جبران افت و جایگزین آب صورت گیرد. عدم اقدام به ترتیب فوق و نیز هرگونه برداشت برای مصارف دیگر از حساب مذکور، تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی تلقی شده و مستوجب مسئولیت مقرر در قوانین مربوطه است. بیژن زنگنه وزیر نیرو – امضاء.»
هیئت محترم عمومی دیوان عدالت اداری در رأی مذکور چنین استناد نموده است: «نظر به اینکه اخذ هرگونه وجه از اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی، اعم از مالیات، عوارض، هزینهها و حقوق دیوانی، منوط به حکم صریح قانونگذار است و تبصرۀ مادۀ 3 قانون توزیع عادلانۀ آب نیز متضمن جواز دریافت وجهی از اشخاص نمیباشد، بنابراین بخشنامۀ شمارۀ 505/2478 مورخ 1/9/1371 وزارت نیرو، مبنی بر لزوم اخذ وجوهی از اشخاص بابت جبران افت سفرۀ آب زیرزمینی و جایگزینی آب، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قوۀ مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و به استناد قسمت دوم مادۀ “25”[11] قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.»
ملاحظه میفرمایید بخشنامۀ مذکور و رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بر ابطال آن، ارتباطی به موضوع جبران خسارت مصرح در مادۀ 45 قانون توزیع عادلانۀ آب ندارد؛ لیکن آنچه در جریان دادرسی حائز اهمیت بوده و میبایست مورد توجه قرار گیرد، احراز ورود خسارت و مکانیسم تعیین میزان خسارت است که با رعایت موازین قانونی و مقررات مربوطه و تدقیق همکاران محترم قضایی تعیین خواهد شد. بنا بر مراتب، از آنجایی که رأی شعبۀ 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی موافق مقررات مربوطه و صحیحاً انشا گردیده است، بنده با رأی شعبۀ مذکور موافقم.
ج: رأی وحدت رویۀ شمارۀ 713 – 15/10/1388 هیئت عمومی دیوان عالی کشور
بنا به حکم مقرر در مادۀ «45»[12] قانون توزیع عادلانۀ آب مصوب 16/12/1361، حفر چاه یا قنات یا بهرهبرداری از منابع آب، بدون رعایت مقررات قانونی مزبور ممنوع است و مرتکب، علاوه بر اعادۀ وضع سابق و جبران خسارات وارد شده، به مجازات مقرر در آن ماده نیز محکوم میگردد. بنا به مراتب، به نظر اکثریت اعضای هیئت عمومی دیوان عالی کشور، رأی شعبۀ دوازده دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی که محکومیت مرتکب را به مسلوبالمنفعه نمودن چاه موضوع دعوی و پرداخت خسارت واردشده به آبخوان زیرزمینی تأیید نموده است، صحیح و قانونی تشخیص میگردد. این رأی طبق مادۀ 270 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها لازمالاتباع است.
هیئت عمومی دیوان عالی کشور
مواد قانونی و آرای مرتبط
[1]. مادۀ ۲۱ قانون توزیع عادلانۀ آب: تخصیص و اجازۀ بهرهبرداری از منابع عمومی آب برای مصارف شرب، کشاورزی، صنعت و سایر موارد، منحصراً با وزارت نیرو است.
تبصرۀ ۱- تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی، وصول آب بهاء یا حقالنظاره با وزارت کشاورزی است.
تبصرۀ ۲- تقسیم و توزیع آب شهری و ادارۀ تأسیسات و جمعآوری و دفع فاضلاب در داخل محدودۀ شهرها، به عهدۀ شرکتهای مستقلی به نام شرکت آب و فاضلاب شهرها و یا دستگاه مناسب دیگری خواهد بود که در هر صورت، تحت نظارت شورای شهر و وابسته به شهرداریها میباشند. درصورت نبودن شورای شهر، نظارت با وزارت کشور است.
تا تأسیس شرکتها و دستگاههای فوقالذکر، مسئولیت آب شهرها و جمعآوری و دفع فاضلاب آنها به عهدۀ دستگاههایی است که فعلاً بر عهده دارند.
وزارت کشور موظف است با همکاری وزارت نیرو، حداکثر تا ۶ ماه پس از تصویب این قانون، اساسنامۀ شرکتهای فوقالذکر یا دستگاههای مناسب دیگر را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند.
تبصرۀ ۳- تقسیم و توزیع آب بخشهای صنعتی در داخل محدودههای صنعتی، با بخش صنعتی ذیربط خواهد بود.
تبصرۀ ۴- تقسیم و توزیع آب مشروب روستاها و ادارۀ تأسیسات ذیربط در داخل محدودۀ روستاها با وزارت بهداری خواهد بود.
[2]. مادۀ ۱ قانون مسئولیت مدنی: هر کس بدون مجوز قانونی، عمداً یا در نتیجۀ بیاحتیاطی، به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجارتی یا به هر حق دیگر که به موجب قانون برای افراد ایجاد گردیده، لطمهای وارد نماید که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود میباشد.
[3]. مادۀ ۲ قانون مسئولیت مدنی: در موردی که عمل واردکنندۀ زیان موجب خسارت مادی یا معنوی زیاندیده شده باشد، دادگاه پس از رسیدگی و ثبوت امر، او را به جبران خسارات مزبور محکوم مینماید و چنانچه عمل واردکنندۀ زیان فقط موجب یکی از خسارات مزبور باشد، دادگاه او را به جبران همان نوع خساراتی که وارد نموده، محکوم خواهد نمود.
[4]. مادۀ ۱۹۸ قانون آیین دادرسی مدنی: در صورتی که حق یا دینی بر عهدۀ کسی ثابت شد، اصل بر بقای آن است؛ مگر اینکه خلاف آن ثابت شود.
[5]. مادۀ ۵۱۵ قانون آیین دادرسی مدنی: خواهان حق دارد ضمن تقدیم دادخواست یا در اثنای دادرسی و یا به طور مستقل، جبران خسارات ناشی از دادرسی یا تأخیر انجام تعهد یا عدم انجام آن را که به علت تقصیر خوانده نسبت به ادای حق یا امتناع از آن به وی وارد شده یا خواهد شد، همچنین اجرتالمثل را به لحاظ عدم تسلیم خواسته یا تأخیر تسلیم آن از باب اتلاف و تسبیب، از خوانده مطالبه نماید. خوانده نیز میتواند خسارتی را که عمداً از طرف خواهان با علم به غیرمحق بودن در دادرسی به او وارد شده، از خواهان مطالبه نماید. دادگاه در موارد یادشده، میزان خسارت را پس از رسیدگی معین کرده و ضمن حکم راجعبه اصل دعوی یا به موجب حکم جداگانه، محکومٌعلیه را به تأدیۀ خسارت ملزم خواهد نمود. در صورتی که قرارداد خاصی راجعبه خسارت بین طرفین منعقد شده باشد، برابر قرارداد رفتار خواهد شد.
تبصرۀ ۱- در غیر مواردی که دعوای مطالبۀ خسارت مستقلاً یا بعد از ختم دادرسی مطرح شود، مطالبۀ خسارتهای موضوع این ماده، مستلزم تقدیم دادخواست نیست.
تبصرۀ ۲- خسارت ناشی از عدمالنفع، قابل مطالبه نیست و خسارت تأخیر تأدیه، در موارد قانونی قابل مطالبه میباشد.
[6]. مادۀ ۵۱۹ قانون آیین دادرسی مدنی: خسارات دادرسی عبارت است از هزینۀ دادرسی و حقالوکالۀ وکیل و هزینههای دیگری که به طور مستقیم مربوط به دادرسی و برای اثبات دعوی یا دفاع لازم بوده است، از قبیل حقالزحمۀ کارشناسی و هزینۀ تحقیقات محلی.
[7]. قانون بودجۀ سال 1339 کل کشور: تبصرۀ 30: در دعاویای که دولت محکومٌله واقع میشود، حق مطالبۀ خسارت حقالوکاله را مطابق آییننامۀ قانون وکالت از طرف دعوی دارد و دادگاهها مکلفاند این حق را به تقاضای نمایندۀ دولت، با صدور حکم اعلام دارند.
[8]. مادۀ 2 قانون آیین دادرسی مدنی: هیچ دادگاهی نمیتواند به دعوایی رسیدگی کند، مگر اینکه شخص یا اشخاص ذینفع یا وکیل یا قائممقام یا نمایندۀ قانونی آنان، رسیدگی به دعوی را برابر قانون درخواست نموده باشند.
[9]. مادۀ ۳ قانون توزیع عادلانۀ آب: استفاده از منابع آبهای زیرزمینی، به استثنای موارد مذکور در مادۀ 5 این قانون، از طریق حفر هر نوع چاه و قنات و توسعۀ چشمه در هر منطقه از کشور، با اجازه و موافقت وزارت نیرو باید انجام شود و وزارت مذکور، با توجه به خصوصیات هیدرولوژی منطقه (شناسایی طبقات زمین و آبهای زیرزمینی) و مقررات پیشبینیشده در این قانون، نسبت به صدور پروانۀ حفر و بهرهبرداری اقدام میکند.
تبصره – به موجب قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 12/۸/1384 نسخ شده است.
[10]. مادۀ 12 آییننامۀ اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانۀ آب: صدور پروانۀ حفر چاه در مناطق ممنوع برای اجرای طرحهای صنعتی و عمرانی دولت با تصویب وزارت نیرو و تأمین آب مشروب و شهرها وشهرکها و روستاها به پیشنهاد وزارتخانههای مربوطه یا سازمانهای تابعۀ آنها و همچنین تأمین آب مورد نیاز واحدهای صنعتی و شرب و بهداشت دامداریها ومرغداریها، با ارائۀ پروانه از مراجع ذیربط بر مبنای امکانات آبی محل و تصویب وزارت نیرو امکانپذیر خواهد بود.
[11]. مادۀ 25 قانون دیوان عدالت اداری: در اجرای اصل 170 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویبنامهها و یا آییننامههای دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید، شکایت را به شورای نگهبان ارجاع نماید. چنانچه شورای نگهبان طبق اصل 4، خلاف شرع بودن را تشخیص داد، دیوان، حکم ابطال آن را صادر نماید و چنانچه شکایت، مبنی بر مخالفت آنها با قوانین و یا خارج از حدود اختیارات قوۀ مجریه بود، شکایت را در هیئت عمومی دیوان مطرح نماید و چنانچه اکثریت اعضای هیئت عمومی، شکایت را وارد تشخیص دادند، حکم ابطال آن صادر میشود.
[12]. مادۀ ۴۵ قانون توزیع عادلانۀ آب: اشخاص زیر علاوه بر اعادۀ وضع سابق و جبران خسارت وارده، به ۱۰ تا ۵۰ ضربه شلاق و یا از ۱۵ روز تا سه ماه حبس تأدیبی بر حسب موارد جرم، به نظر حاکم شرع محکوم میشوند:
الف – هر کس عمداً و بدون اجازه، دریچه و مقسمی را باز کند یا در تقسیم آب تغییری دهد یا دخالت غیرمجاز در وسایل اندازهگیری آب کند یا به نحوی از انحاء، امر بهرهبرداری از تأسیسات آبی را مختل سازد.
ب – هر کس عمداً آبی را بدون حق یا اجازۀ مقامات مسئول به مجاری یا شبکۀ آبیاری متعلق به خود منتقل کند و یا موجب گردد که آب حق دیگری به او نرسد.
ج – هر کس عمداً به نحوی از انحاء، به ضرر دیگری آبی را به هدر دهد.
د – هر کس آب حق دیگری را بدون مجوز قانونی تصرف کند.
ه – هر کس بدون رعایت مقررات این قانون، به حفر چاه و یا قنات و یا بهرهبرداری از منابع آب مبادرت کند.
تبصره – در مورد بندهای ب و ج و د با گذشت شاکی خصوصی تعقیب موقوف میشود.
درخواست مشاوره رایگان